2022-01-21 19:18

平台经济规范发展若干意见的背景与深意

以下内容来自1月20日看懂小程序一小时会议中胡继晔老师分享的内容：

胡继晔：中国政法大学商学院资本金融系教授

各位好，我们今天的会议，主要是解读国家发改委高技术司在前天发布的国家发改委、网信办等9部门关于推动平台经济规范健康发展若干意见的文件。我2019年5月就参加过发改委高技术司发布的数字经相关的课题招标，最后我很荣幸中标。我的题目是《数字经济相关立法与监管研究》，最后签约是国家网信办，也是此次文件的一个发文方之一。这几年我一直在研究这个问题，目前已经结题，和这个文件有不少契合的地方。正是因为一直关注、研究这个问题，今天再来看发改委高技术司关于平台经济规范发展的意见，我就可以谈一些我的观点。

首先，该文件对平台经济进行了定义，即以数据为关键生产要素，以新一代信息技术核心驱动力，以网络信息基础设施为重要支撑。这三个关键点，和2016年G20在杭州峰会中对数字经济的这个定义基本上是一致的，平台经济在中国发展得非常快。

我在申报发改委的这个课题之后，2019年9月，我去了美国杜克大学法学院做了三个月的访问学者。在访学过程中我也是在按照课题的要求，在做一些国外资料搜集的工作。当时我参加了一个非常重要的会议，这个会议是联合国贸发会议组织的。这个会议提出一个非常重要的观点，就是在全球的数字经济领域，或者是平台经济领域，已经有两个超级大国，一个是美国，第二个就是中国。他们借鉴了当年毛泽东对三个世界的划分，当年毛泽东划分的是，美苏两霸是第一世界，日本和欧洲是第二世界，中国和亚非拉是第三世界。

数字经济领域的新的三个世界划分，联合国贸发组织认为美国、中国是第一世界，韩国、日本、欧洲是第二世界，其他的比如拉美、非洲、亚洲的其他国家是第三世界。为什么要这么划分？联合国贸发组织认为，在全球的数字平台领域，前七大平台，就是所谓的G7，其中五个是美国的，包括苹果，亚马逊，谷歌，Facebook和微软，中国有两个，就是腾讯和阿里。G7平台基本上占了全球数字经济平台总量的75%以上。

所以，全球的其他发达国家，像欧洲、日本，都没有这样大的平台。正因为如此，可以看出，联合贸发组织认为全球的 G 7，美国五个，中国有两个，中国的数字平台应该在全球占据第二位，而且远远超出其他国家。所以我想这可能就是发改委高技术司平台经济规范健康发展若干意见的这个文件出台的国际背景。

这个文件对数字经济和平台进行了一个描述，同时，第一部分就是健全完善规则制度。健全完善规则制度，这也是我两年多前在发改委高技术司和国家网信办承担的课题，就是数字经济相关立法及监管研究的课题，提出的一个总体的观点。首先，文件提出要完善治理规则，就是修订《反垄断法》，完善数据安全法、个人信息保护法配套规则。修订反垄断法，我们中国政法大学，反垄断法有很多的专家，像我们副校长时建中教授，还有我们的研究生院原院长李曙光教授，都是反垄断法的大家。反垄断法，又被称之为市场经济的宪法，其重要性可略见一斑。

关于数字平台反垄断的问题，我2021年4月份在核心期刊《管理学刊》发表了一篇文章，题目是《数字平台垄断趋势的博弈分析及应对》，我用博弈论的模型，对数字平台的垄断问题进行了一个完整的推导。文章四月份才发表，到现在为止只有半年多的时间，已经被引用了八次，被引用率排名该刊全年第三，表明这个问题引起了学界的重视。可以认为，《反垄断法》必须适用于数字平台。

在这个规则制度的第二部分，就是健全制度规范。文件提出了要厘清平台的责任边界，强化超大型互联网平台的责任。大家可能看过电影《蝙蝠侠》，即“能力越强，责任就越大”。所以，像今天腾讯和阿里这两大平台，他们的能力超强，责任当然就更大。在此过程中，必须要加大平台经济相关国家标准的研制的速度和力度。这个观点也是我在课题报告里边提出来的。也就是说平台反垄断的规制应当完善。

我们知道，去年国家对阿里罚款了182亿多，这也是我国在反垄断执法过程中最高的罚款。文件提出对平台要形成一个有效的外部监督评价体系，这个问题，我想主要就是因为：过去的平台在自身发展的过程中，都是先发展后规范。在平台发展之前，如果先去规范，很有可能会直接让平台消失了。所以，它发展起来以后再去规范，这是正常的。同时，文件也提出来要推动协同治理，要求线上线下一体化监管，这些对市场监管部门提出了更高的要求。

文件的第二大部分是提升监管能力和水平。这个问题非常重要，主要就是要完善竞争监管的执法，因为从目前来看，比如说，如何实现这种全链条的竞争监管执法是非常重要的，因为平台经济领域，自发的企业会天然存在走向垄断。

可以举个例子。滴滴是最早诞生的打车软件，他们最初的创意非常好，解决了乘客和司机的信息不对称问题。后来另外一家公司“快的”也加入了打车软件市场，这两家公司在2013、2014年的时候竞争非常激烈，如果大家有印象的话，这两家公司当时都争相发免费的打车券，一直存在的激烈竞争使得这两家企业过于烧钱，结果在2015年2月14号情人节的时候，这两家公司合并了，变成今天的滴滴。大家今天如果再打滴滴的话，就会发现它不再发免费打车券，价格随行就市，越是上下班的时间点越贵，而且滴滴的司机的收入也比较低，司机大概最多只能拿到车费百分之七十几的样子，平台把这个很大一部分利润都赚走了。而且，有可能还存在大数据风险，悄无声息的在2021年6月30号在美国上市。同时，滴滴作为一个平台，有很多敏感数据，比如之前滴滴自己也做了一个报告，公安部还是财政部谁加班最晚，等等这些。2021年7月份，国家就对滴滴提出了一个下架的处理。其实滴滴实现了打车平台的垄断，国家应当对滴滴进行监管。

正因为滴滴的事件，这个文件里面提出要探索数据和算法的安全监管，切实贯彻收集使用个人信息的合法、正当、必要的原则，一个是合法，一个是正当，一个是必要。严厉打击平台企业超范围收集个人信息，超权限调用个人信息等违法行为。这主要是我们个人信息的保护，我们知道2018年5月份，欧盟就通过了《通用数据保护条例》，同年美国加州通过了《消费者隐私法案》，欧美对个人信息的保护是非常严格的。在这个国家发改委的文件也提出了非常重要的个人信息保护，而且要提出严肃查处，利用算法进行信息内容造假，传播负面有害信息的低俗、劣质内容，流量劫持以及虚假信息。

平台涉及金融领域的监管很重要。我在中国政法大学从2007年一直在讲一门课，就叫《金融监管》。在平台领域，2009年我就指导一个本科生，做第三方支付的监管问题的研究，这个本科生后来拿到了国家大学生创新的一等奖。那是2009年，距离现在已经十多年了。可以看得出来，在这个文件里面，同样提出要强化支付领域的监管，断开支付工具与其他金融产品的不当链接，这里边，我想可能主要是指的微信支付和支付宝。

在支付平台的金融监管里面，有个非常重要的内容，就是对滥用非银行支付服务相关市场支配地位进行加强监管。这里主要还是指支付宝和微信，因为这两家移动支付，已经占了我们个人移动支付总额的94%，他们两家，大概是各占46%-48%的样子，给其他第三方支付企业的空间就非常小。这样的话，他们就有可能会滥用市场支配地位。从反垄断法来看，他们是典型的双寡头垄断。所以，文件提出来要研究出台非银行支付机构条例，也就是说他们作为非银行支付机构，将来要依法接受监管。

同时，文件提出了要从严监管征信业务。比如我们每个人的支付宝，都有一个芝麻信用分，这个其实就是一个征信业务，芝麻信用将来要确保依法持牌，合规经营。信用评分很重要，我们知道美国的次贷危机主要就是三家征信机构，对每个美国人进行从300分到900分之间的一个信用评级，那600分以下的都属于是次级贷款人，主要就是一些非洲裔和拉美裔的美国人。当时，银行给了这些人更多的贷款，房价下跌这些人还不了款了，以次贷为标的的资产证券化衍生品资金链断裂，结果酿成了美国2007年次贷危机，演化成2008、2009年的金融危机。

我们可以看得出来，征信的问题也非常重要，因为征信是金融里面极其重要的一部分。所以，在这个领域的监管，将来会进一步的完善。同时，在这里面提出了要落实金融控股公司监管制度，这里面主要还是针对我们国家没有金融控股公司法，这主要涉及综合经营、综合监管的内容。

可以看到，对于金融综合控股公司，就要严格审查股东资质，加强穿透式监管。这个内容和国家2018年4月份推出的大资管新规是相辅相成的，大资管新规就提出了穿透式监管，也就是说你的股东到底是谁，你的这个最终的投资人到底是谁，要进行穿透式监管。同时，文件提出要强化全面风险管理和关联交易的管理。这个内容，也完全是金融监管的内容，所以我们可以看到，在这个发改委的这个文件里，对提出严格规范平台企业投资入股金融机构和地方金融组织，这句话非常重要。

目前平台企业，比如说腾讯已经是一个八爪鱼，几乎入股了各种各样的企业和机构，但是未来，这些平台企业如果要投资入股金融机构，地方金融组织的话，就会提出更多的这样的穿透监管要求。我在金融监管课程里边专门有一章是讲地方金融监管。地方金融监管，从某种意义上来讲也越来越重要，比如说当年像e租宝案例，最后就是有400多亿的坏账，e租宝当时实际上安徽省金融办批的，涉案者当然不可能只局限于安徽。所以可以看得出来，也就是严格规范平台企业投资入股金融机构和地方金融组织。

在这个过程中，对于完善金融消费者保护机制，加强营销行为监管，确保信息披露真实准确，的确非常重要，因为很多的金融的机构都是可能会涉及到营销，会涉及到一些信息披露的问题。我们知道，证券法的核心就是强制性信息披露，也就是说，未来在金融监管领域，一定要求我们的这个平台企业，首先不能劝诱超前消费。此前，支付宝在为花呗做宣传的时候，就说有一个打工人生活很困难，但是也要用花呗为女儿过生日。实际上这个广告，本身的创意挺好的。但实际上，我们今天再来回过头看，按照发改委的文件，它其实就是劝诱超前消费。

在监管里有一个非常重要的部分就是数据和算法安全监管。目前的算法太重要了，算法监管，在目前的平台，数据和算法都是自己的商业秘密。所以，在这个文件里面提出，在严格保护算法等商业秘密的前提下，支持第三方机构开展算法评估，引导平台企业提升算法透明度与可解释性，促进算法公平。

算法的问题，比如说我们看，像字节跳动的算法，就是有自己的规则。我们知道微观经济学里面有一个非常重要的一个原则，就是每个人的效用函数是不一样的，都遵循边际效用递减规律。但每个人的效用函数都不一样，比如对我来讲，我可能愿意吃羊肉，其他人可能就愿意吃鱼，这样的话，效用偏好是不一样的，偏好不一样，效用函数也就不一样了。正因为如此，我们传统微观经济学里边，都假设出来一个大家都一样的效用函数，比如说U=ln C，C就是你的消费，U就是你的效用，C越大U也越大，但边际效用U’是递减的。这样的话，就是建立了这么一个假设的模型，但这个模型，实际上它并不能适合于每个人，只有算法才能够算出来，准确求出每个人的效用函数。所以我们看，像字节跳动就可以通过算法来确定你的偏好是什么，你的效用函数是什么；同时，它给你推荐你最喜欢的商品和服务，这样的话，就可以看得出来，算法问题的确太重要了。所以我们看在这个文件里边，提出了一个关于算法的监管，包括营销行为的监管。在这个监管过程中就要求：要严肃查处利用算法进行信息内容造假、传播负面有害信息、低劣内容流量劫持以及虚假注册号等违法行为。所以关于算法，我们可以看到，这个文件里面也提出了一个非常重要的原则，就是算法的监管。

文件提出改进提高监管技术和手段。强化数字化的监管支撑，必须要建立违法线索的线上的发现、流转、调查处理等非接触式监管，提升监管预测，线上执法信息公示等监管能力。关于这个监管手段，比如说这种数字化监管，实际上是随机的抽查，并进行执法信息公示。我讲一门课叫《法律的博弈分析》，核心是博弈论，监管其实就是一个如同猫捉耗子式的混合策略博弈。我上课从来不点名，但是我的课的学生为什么都到得特别齐？是因为我所有的课，第一节我就告诉大家：我的课不点名，但是我会随机抽同学来这回答我课堂问题，抽中的同学如果回答不上来，不扣分也不加分；回答上来了，平时成绩加一分；如果根本就没有来上课，那就直接扣一分。所以我把这个规则告诉同学们之后，绝大部分同学都会来上课，怕被提问不在而被扣分。这个其实就是老师和学生之间的一种监管博弈，我采用了这种方法之后，我的课堂上同学大都特别遵守课堂纪律，几乎没有旷课的，因为他们怕被扣分。咱们的数字平台监管也应该采取这种随机抽查的监管模式，大家大都会遵纪守法。

所以要改进监管技术，可以利用博弈论原理来改进金融监管。发改委的文件里提出支持条件成熟的地区开展数字化监管试点的创新，我想这个是完全是可以的，比如说加强改进信用监管，强化平台经济领域的严重违法失信名单的管理，当然还有发挥行业协会的作用，这些其实都是一个监管的非常好的方面和手段。特别是对于这种严重违法失信名单，对违法企业是很好的警示。

文件的第三部分是优化发展环境。就像我刚才所说，早在2019年，联合国贸发组织就认为美国和中国是两大平台经济发展的发达国家。我们总是讲西方发达国家，实际上在平台经济领域，我们已经比除了美国以外其他国家都要发达。所以，在这个过程中，我们还是要降低平台经济参与者的经营成本。

比如说像出行领域的滴滴，原来本是双寡头的竞争性垄断，滴滴和快的合并变成了单寡头垄断。现在滴滴下架之后，反而给其他的出行软件带来了一个新的机会，类似曹操、嘀嗒、美团等都进入出行软件领域，这样其实都是给了其他平台更多机会。在优化发展环境里面，提出平台服务收费应质价相符，公平合理，应与平台经营者平等协商，充分沟通，不得损害公平竞争秩序。我想国家对滴滴的这种处理，实质上就是质价相符，公平合理，特别是对开滴滴的司机，实际上是相当不公平的，他们辛辛苦苦工作了一天，最后很大的一部分，都被平台给赚走了，这样其实是不够公平的。所以，必须要建立有序开放的平台生态。

在建立有有序的平台生态的同时，要推动制定云平台间系统迁移和互联互通的标准，加快业务和数据的互联互通。目前我们知道，平台之间往往会形成了一种信息的孤岛，所以，这种平台之间的互联互通，是有问题的。尤其是前些日子网信办、工信部等等要求这些平台一起开会，要求他们之间必须要互联互通。比如说在微信里边的一些链接，过去是不能分享、不能打开的，现在大多数都可以了，这些其实对我们消费者还是有利的。

同时，文件还提出了新业态劳动者的就业问题。比如说快递小哥、滴滴司机，这些都是辛苦的打工人，对于他们和用工企业之间，要进行劳动关系的认定。像美团的外卖骑手，因为没有劳动合同，比如说发生车祸，或者是他们利用算法来让这些骑手互相恶性竞争，实际上都不符合劳资和谐关系的。所以，必须要合理确定企业劳动者的权利义务，引导平台企业加强与新业态、劳动之间的平等协商，保护劳动者、打工人的合法权益。

我们大家都是劳动者，我们都是打工人，这个新的平台和平台的劳动者之间的劳动关系，不像我们传统企业的关系那么密切。所以必须要健全最低工资和社会保障制度，保障新业态劳动者获得一个合理的劳动报酬。而且，最好要开展平台灵活就业人员职业伤害保障试点，这个非常重要，因为像快递小哥他大部分时间都在马路上跑，肯定出车祸的概率就大的多，所以用工企业要必须购买商业保险，促进新一代的劳动者参加社会保险，因为我二十多年来一直关注养老保险，所以我觉得应当保证平台劳动者劳动的安全。

第四大部分，就是增强创新发展能力。我们知道，中美两国在平台领域的竞争非常激烈。平台企业像去年美国的苹果公司，它的市值已经超过了三万亿美元，成为全球市值最大的公司，其他几个平台也都市值增长很快。与此同时，我国的两个平台阿里和腾讯，2021年的市值却在萎缩。所以我认为两年以来，我们的平台和美国的五大平台之间，差距越来越大。发改委的这个文件，提出引导平台企业进一步发挥平台的市场和数据的优势，积极开展科技创新，提升核心竞争力，应该是一个谨慎的利好，未来缩小与美国的差距可期。

文件鼓励平台企业不断提高，加快研发投入。而且，提出要鼓励平台加快数字化、绿色化融合技术创新研发的应用，然后助推构建零碳产业链和供应链，营造良好的技术创新环境。这个内容实际上是要求平台领域，除了现在腾讯阿里之外，像字节跳动、美团、百度，也都具备冲击全球平台第一方阵的能力。所以在技术创新领域，提出了围绕工业互联网的底层架构，工业软件跟技术，人工智能开放创新、公共算法及区块链底层技术等领域，推进关键软件技术的攻关。

我在2018年，就向中国政法大学科研处提出要申请成立中国政法大学区块链金融法治研究中心。在这个中心筹备期间，我们已经开始对区块链如何应用于法治问题进行研究，这个研究成果，也应用于中国最大的公证处---中信公证处，中信公证处在2019年4月19号，他们的王明亮主任和我共同见证了中国第一张区块链公证书的发布。

提升我国平台的全球化发展水平，我们知道，就像美国的五大和我们的两大这七大平台，再加上我国其他公司，像字节跳动、美团、百度，他们完全具备向第一方阵冲击的能力。所以，未来在全球化方面，我们要做出更多的贡献，也就是说支持平台企业推动数字化产品走出去，增强国际化的发展能力，提升国际竞争力。应当积极参与跨境的数据流动，数字经济，税收等相关国际规则的制定，参与反垄断、反不正当竞争的国际协商，充分发挥自贸区的实验，自由贸易港先行先试的作用，比如说我们海南，就做一个先行先试，这就可以在国际规则方面做出更多的一些贡献。

文件提出增强创新能力，要鼓励平台企业开展模式创新。比如支付宝，最初就是为了解决客户和厂商之间互不信任的问题，客户购物的钱都暂时存放在支付宝里边，这样使得客户在收到货物之前都是放心的，对厂商来讲，只要货发出去，一定能收到钱，也是放心的。所以支付宝就是当年模式创新的一个经典案例，未来的平台企业也要有一些新的创新，也就是说盘活云平台，开发工具，车间厂房的闲置资源，培养共享经济的新业态，同时，让平台企业进行众包。

文件的第五大部分就是赋能经济转型，平台企业主要就是依托市场数据的优势，赋能生产制造环节，发展按需生产，以销定产，个性化定制等新型制造模式。这个模式曾经被提出来过，但是始终没有真正实现，有了平台企业，它其实是可以做到的，比如以销定产，比如轿车，客户喜欢要红色的特殊配置，客户能自己定制，定制对企业双方，对厂家和消费者都是有利的。所以，这个完全是赋能制造业的这种转型。

文件还提出了推动农业数字化转型。我此前跟我一个博士生合作写了关于数字农业的一篇文章。目前来看，我们国家第三产业的数字化程度最深，然后第二产业，第一产业的数字化程度最浅。农业属于第一产业，数字化农业就因此而越来越重要，比如说推广种植业，畜牧业，渔业的发展，提高农产品加工，销售物流的水平。推进互联网农产品的出村进城，所以关于这个数字化支持农业，应当来讲是我们下一步发展的一个重点。

在赋能经济转型中，文件提出了提升平台消费制造能力。平台企业提供了非常好的消费场景，它促进智能家居、虚拟现实VR、超高清视频、元宇宙提供一个非常好的空间，因为元宇宙实际上跟虚拟现实VR密切相关。

要鼓励平台企业提供无障碍服务，增强老年残疾人特殊群体的这种便利性，这里面主要是要抹平数字鸿沟，比如说我母亲80岁了，她就用不了智能手机，只能用老年机，我想未来在这方面，可能有一些新的空间，同时提出引导平台企业数字化转帮扶。

最后是保障措施，第一个当然加强统筹协调，也就是强化部门协同，央地联动，对平台经济领域重大问题协同判断，加强监管，行动政策协调，充分听取各方面意见。防范导致这个各种各样的风险，强化中央统筹，省总负责地方，落实属地责任管理，坚持责任划分，评估考察与追问相统一。我想这些，都是我们未来一个非常重要的保障措施，当然还有一些政策保障，就是鼓励创业投资，股权投资基金，加大科创领域知识创新，加强职业院校、研究机构的数字经济高端人才的培养。这个我正在做，我这几年的硕士、博士，他们的论文，大都是研究这个方向的，所以非常好就业。

最后一项，就是开展试点探索，要依托国家数字经济发展实验区，比如说像中关村，像海南，像上海，全面创新改革试验区，国家智能社会治理实验基地，全国网络市场监管服务示范区，国家电子商务示范基地，自由贸易试验区，自由贸易港等。探索建立符合平台经济发展的监管模式，构建与平台经济发展相适应的制度环境。

坦率的讲，第一次看到这个文件，我自己觉得特别的高兴，因为2019年我承担高技术司和网信办的这个课题，我发现有很多我的课题研究结果在这个文件里面得到了体现。所以作为一个研究者，今天我想给大家的这个解读就这么多，谢谢大家。

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