2021-12-25 10:40

明确不得赴境外上市：法律法规明确禁止上市融资、危害国家安全、存在重大权属纠纷、存在违法犯罪行为等四类情形

关于《国务院关于境内企业境外发行证券和上市的

管理规定（草案征求意见稿）》的说明

一、起草背景

1994 年发布实施的《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》（以下简称《特别规定》），对规范境内企业境外上市活动，支持企业有效利用外资、提高公司治理水平、促进资本市场对外开放等发挥了积极作用。以直接和间接形式在境外上市的企业家数不断增多，遍及香港、纽约、伦敦等多个境外市场。近些年来，企业境外上市也出现了新情况、新问题，现行境外上市监管制度暴露出一些缺陷和短板，《特别规定》虽然做过一些局部修订和完善，但总体上已落后于市场实践，不能很好地适应市场发展和高水平对外开放需要。2019 年 12 月，新修订《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）明确直接和间接境外上市应当符合国务院的有关规定。企业、中介机构、境内外投资者等市场主体十分关注境外上市监管制度的完善与改革，期待国家尽快出台制度规则明确程序和要求，促进企业依法依规开展境外上市活动。

在此背景下，中国证监会会同有关部门对《特别规定》实施情况进行了认真总结和评估，针对现行制度短板和市场发展实际需要，提出了全面修订《特别规定》、统一制定规范境内企业直接和间接境外上市活动法规的工作思路，并起草形成了《国务院关于境内企业境外发行证券和上市的管理规定（草案征求意见稿）》（以下简称《管理规定》）。

二、总体思路和原则

《管理规定》起草的总体思路是，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党中央国务院关于完善企业境外上市监管制度的决策部署，坚持市场化、法治化、国际化，统筹发展和安全，增强系统思维，以合规监管为主线，以备案管理为抓手，以监管协同为保障，促进企业依法合规利用两个市场两种资源实现规范健康发展。起草中体现了以下原则：

一是坚持问题导向。针对性地补齐监管缺陷和制度短板，将境外上市活动全面纳入监管，实施备案管理。

二是坚持依法监管。按照市场化、法治化的要求，压实企业和中介机构责任，减少不合理的管制，与行业监管有效衔接，为企业境外上市创造更加透明、可预期的制度环境，支持符合政策和条件的企业利用境外资本市场规范发展。

三是坚持稳中求进。明确监管范围、要求和程序，遵循法不溯及既往的基本原则，尊重商业惯例和市场实践，区分存量和增量，稳妥有序推进改革落地实施。

三、主要内容

《管理规定》共五章二十八条，主要内容如下：

（一）明确备案监管安排，落实改革要求

一是明确范围标准。统一将直接和间接境外上市纳入备案管理范围，明确境外上市活动和主体界定标准。

二是明确备案要求。明确境内企业境外发行上市应当履行备案程序，授权国务院证券监督管理机构制定备案的具体办法。

三是明确监管红线。对于法律法规明确禁止上市融资、危害国家安全、存在重大权属纠纷、存在违法犯罪行为等四类情形，明确不得赴境外上市。不额外设置门槛和条件，支持依法合规的境内企业利用境外资本市场融资发展。

（二）加强监管协同，提高备案效率

一是明确监管职责，加强监管协同。明确国务院证券监督管理机构对境内企业境外发行上市活动实施监督管理，国务院有关主管部门根据职责加强对相关企业和服务机构的监督管理。建立境外上市监管协调机制，国务院证券监督管理机构与行业主管部门在政策制定、日常监管和风险应对等方面加强监管协同。境外上市备案管理与安全审查机制做好衔接，明确境外发行上市涉及安全审查的，应当依法履行安全审查程序。

二是完善跨境证券监管合作安排。与境外证券监管机构建立备案信息通报机制，加强跨境证券监管执法合作，共同打击跨境违法违规行为。

三是强化依法合规约束。明确企业和中介机构依法合规、维护国家安全和保守国家秘密的主体责任。实施备案信息公开，强化社会监督。明确未履行备案程序擅自境外上市等违法违规行为的法律责任，通过行政处罚和诚信档案等措施立体追责，提高违法违规成本。

（三）增强制度的包容性，服务实体经济

一是放宽发行对象限制。结合资本市场扩大对外开放实践和市场需要，放宽境外直接发行上市在股权激励等情形下对境内特定对象发行的限制，支持企业发展。

二是明确“全流通”安排。对境外直接上市“全流通”业务一体适用备案管理，进一步便利“全流通”。

三是放宽币种限制。放宽境外募集资金、派发股利的币种限制，明确可通过人民币进行，满足企业在境外募集人民币的需求。

国务院关于境内企业境外发行证券和上市的管理规定

（草案征求意见稿）

第一章总则

第一条为规范境内企业直接或间接在境外发行证券或者将其证券在境外上市交易（以下简称境内企业境外发行上市）相关活动，促进境内企业依法合规利用境外资本市场实现规范健康发展，根据《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国公司法》等法律，制定本规定。

第二条境内企业在境外发行股票、存托凭证、可转换为股票的公司债券或者其他具有股权性质的证券，或者将其证券在境外上市交易的，适用本规定。

境内企业直接在境外发行证券或者将其证券在境外上市交易（以下简称境内企业境外直接发行上市），是指注册在境内的股份有限公司在境外发行证券或者将其证券在境外上市交易。

境内企业间接在境外发行证券或者将其证券在境外上市交易（以下简称境内企业境外间接发行上市），是指主要业务经营活动在境内的企业，以境外企业的名义，基于境内企业的股权、资产、收益或其他类似权益在境外发行证券或者将证券在境外上市交易。具体标准由国务院证券监督管理机构规定。

第三条境内企业境外发行上市的，应当依法合规经营，遵守外商投资、国有资产管理、行业监管、境外投资等国家法律法规和规定要求，不得扰乱境内市场秩序，不得损害境内投资者合法权益和社会公共利益。

第四条国务院证券监督管理机构依法对境内企业境外发行上市活动实施监督管理。国务院有关主管部门依法在各自职责范围内对境外发行上市的境内企业及提供相应服务的证券服务机构实施监督管理。

国务院证券监督管理机构会同国务院有关主管部门建立境内企业境外发行上市监管协调机制，加强政策规则衔接、监管协调和信息共享。

第五条国务院证券监督管理机构、国务院有关主管部门按照对等互惠原则，加强与境外证券监督管理机构、有关主管部门的跨境监督管理合作，实施跨境监督管理。

第二章境外发行上市

第六条境内企业境外发行上市的，应当向国务院证券监督管理机构履行备案程序，报告有关信息。具体备案办法由国务院证券监督管理机构规定。

第七条存在下列情形之一的，不得境外发行上市：

（一）存在国家法律法规和有关规定明确禁止上市融资的情形；

（二）经国务院有关主管部门依法审查认定，境外发行上市威胁或危害国家安全的；

（三）存在股权、主要资产、核心技术等方面的重大权属纠纷；

（四）境内企业及其控股股东、实际控制人最近三年内存在贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序的刑事犯罪，或者因涉嫌犯罪正在被司法机关立案侦查或涉嫌重大违法违规正在被立案调查；

（五）董事、监事和高级管理人员最近三年内受到行政处罚且情节严重，或者因涉嫌犯罪正在被司法机关立案侦查或涉嫌重大违法违规正在被立案调查；

（六）国务院认定的其他情形。

第八条境内企业境外发行上市的，应当严格遵守外商投资、网络安全、数据安全等国家安全法律法规和有关规定，切实履行国家安全保护义务。涉及安全审查的，应当依法履行相关安全审查程序。

国务院有关主管部门可以要求剥离境内企业业务、资产或采取其他有效措施，消除或避免境外发行上市对国家安全的影响。

第九条境外发行上市的境内企业应当根据《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国会计法》等法律法规制定章程，完善内部控制制度，规范公司治理和财务、会计行为。

第十条境内企业境外发行上市的，发行对象应为境外投资者，但符合本条第二款规定或者经国务院批准的除外。

境内企业境外直接发行上市有下列情形之一的，可以向符合国务院证券监督管理机构规定的境内特定对象发行：

（一）实施股权激励；

（二）发行证券购买资产；

（三）国务院证券监督管理机构规定的其他情形。

境内国有企业依照前款规定向境内特定对象发行的，应当同时符合国有资产管理部门的相关规定。

第十一条境内企业境外直接发行上市的，持有其境内未上市股份的股东履行国务院证券监督管理机构备案程序后，可以依法将其持有的境内未上市股份转换为境外上市股份并到境外交易场所上市流通。

前款所称境内未上市股份，是指境内企业已发行但未在境内外交易场所上市或挂牌交易的股份。境内未上市股份应当在境内证券登记结算机构集中登记存管。境外上市股份的登记结算安排等适用境外上市地的规定。

第十二条境内企业境外发行上市，可以外币或者人民币募集资金、进行分红派息。

境内企业境外发行证券所募资金用途和投向，应当符合国家有关规定要求。

境内企业境外发行上市相关资金汇兑及跨境流动，应当符合国家跨境投融资、外汇管理和跨境人民币管理等规定。

第十三条国务院证券监督管理机构应当将境内企业境外发行上市备案情况向社会公开。

第三章监督管理

第十四条境内企业境外发行上市的，备案材料应当真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。境内企业及其控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员应当依法履行信息披露义务，诚实守信、勤勉尽责，保证备案材料真实、准确、完整。

第十五条从事境内企业境外发行上市业务的证券公司、证券服务机构，应当遵守法律法规，遵循行业公认的业务标准和道德规范，建立并保持有效的质量控制体系，严格履行法定职责，保证所制作、出具文件的真实性、准确性和完整性。

证券公司、证券服务机构在境内开展境内企业境外发行上市业务，应当依法接受监督管理。

第十六条境内企业境外发行上市的，应当严格遵守国家法律法规和有关规定，建立健全保密制度，采取必要措施落实保密责任，不得泄露国家秘密，不得损害国家安全和公共利益。

境内企业境外发行上市涉及向境外提供个人信息和重要数据的，应当符合国家法律法规和有关规定。

第十七条国务院证券监督管理机构、国务院有关主管部门依法对境外发行上市的境内企业，以及证券公司、证券服务机构在境内开展的境内企业境外发行上市业务进行监督检查或者调查。

违反本规定的，国务院证券监督管理机构、国务院有关主管部门可视情节轻重采取责令改正、监管谈话、出具警示函等行政监管措施。

第十八条境内企业境外发行上市前，存在本规定第七条所列情形的，国务院证券监督管理机构、国务院有关主管部门应当要求境内企业暂缓或者终止境外发行上市，已经备案的，国务院证券监督管理机构可以撤销备案。

第十九条境内企业境外发行上市违反本规定的，国务院证券监督管理机构可以通过跨境监督管理合作机制通报境外证券监督管理机构。

境外证券监督管理机构对境内企业境外发行上市及相关活动进行调查取证的，可以根据跨境监督管理合作机制向国务院证券监督管理机构提出协查请求；国务院证券监督管理机构可以依法提供必要协助。境内单位和个人按照境外证券监督管理机构调查取证要求提供相关文件和资料的，应当向国务院证券监督管理机构报告，经国务院证券监督管理机构和国务院有关主管部门同意后方可提供。

第四章法律责任

第二十条违反本规定第六条规定未履行备案程序，或者违反本规定第七条规定境外发行上市的，国务院证券监督管理机构、国务院有关主管部门对境内企业给予警告，并处以一百万元以上一千万元以下的罚款，情节严重的，责令暂停相关业务或者停业整顿、吊销相关业务资质许可或者吊销营业执照。对境内企业的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员给予警告，单处或者并处五十万元以上五百万元以下的罚款。证券公司、律师事务所未严格履行职责、督促企业遵守相关规定的，给予警告，并处以五十万元以上五百万元以下的罚款。对有关责任人员给予警告，并处以二十万元以上二百万元以下的罚款。

第二十一条违反本规定第十四条规定，在备案材料中隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容，尚未发行证券的，国务院证券监督管理机构对境内企业处以一百万元以上一千万元以下的罚款；已经发行证券的，对境内企业处以境外所募资金金额百分之十以上一倍以下的罚款。对境内企业的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员给予警告，单处或者并处五十万元以上五百万元以下的罚款。

第二十二条证券公司、证券服务机构未勤勉尽责，在境内制作、出具的文件存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，或者在境外制作、出具的文件存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏扰乱境内市场秩序，损害境内投资者合法权益的，国务院证券监督管理机构、国务院有关主管部门责令改正，给予警告，没收业务收入，并处以业务收入一倍以上十倍以下的罚款；没有业务收入或者业务收入不足五十万元的，处以五十万元以上五百万元以下的罚款；情节严重的，并处暂停或禁止在境内从事境内企业境外发行上市业务。对相关责任人员给予警告，并处以二十万元以上二百万元以下的罚款。

第二十三条违反本规定第三条、第八条、第九条、第十二条、第十五条、第十六条规定，国务院证券监督管理机构、国务院有关主管部门依法追究法律责任。

第二十四条违反本规定或其他法律法规，情节严重的，国务院证券监督管理机构可以对有关责任人员采取证券市场禁入的措施。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十五条国务院证券监督管理机构依法将有关市场主体遵守本规定的情况纳入证券市场诚信档案并共享至全国信用信息共享平台，会同有关部门加强信息共享，依法依规实施惩戒。

第五章附则

第二十六条境内上市公司有控制权的所属企业到境外发行上市，以及境内上市公司以境内证券为基础在境外发行可转换为境内基础证券的存托凭证等证券品种，适用本规定，并应当符合国务院证券监督管理机构的其他相关规定。

第二十七条本规定所称境内企业，指注册在中华人民共和国境内的企业，包括境外直接发行上市的境内股份有限公司和境外间接发行上市主体的境内运营实体。

本规定所称证券公司、证券服务机构，指从事境内企业境外发行上市业务的境内外证券公司、证券服务机构。

第二十八条本规定自 X 年 X 月 X 日起施行。1994 年 8月 4 日国务院发布的《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》和 1997 年 6 月 20 日国务院发布的《国务院关于进一步加强在境外发行股票和上市管理的通知》同时废止。

证监会有关负责人答记者问

2021年12月24日,证监会公布《国务院关于境内企业境外发行证券和上市的管理规定(草案征求意见稿)》(以下简称《管理规定》)和《境内企业境外发行证券和上市备案管理办法(征求意见稿)》(以下简称《备案办法》),向社会公开征求意见。针对各界关注的问题,记者采访了证监会有关负责同志。

一、问:请介绍完善企业境外上市监管制度的背景。

答:对外开放是我国的基本国策。近些年来,资本市场对外开放步稳蹄疾,以直接和间接形式在境外上市的企业家数不断增多,遍及香港、纽约、伦敦等多个境外市场。境外上市在支持我国企业利用外资、提高公司治理水平、深度融入世界经济等方面发挥了积极作用,境外上市企业为国家经济社会繁荣发展作出了积极贡献,境内外投资者也通过投资上市企业分享了中国经济长期稳定发展的红利。

完善企业境外上市监管制度是在资本市场深化对外开放的大背景下提出的,规范的目的是为了促进更加健康、更可持续、更为长远的发展。目前规范企业境外上市活动的法规基础主要是1994年发布的《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》(国务院令第160号,以下简称《特别规定》),其制定于我国资本市场发展初期,总体上已落后于市场实践,不能很好地适应市场发展和高水平对外开放需要。2019年12月,新修订《中华人民共和国证券法》(以下简称《证券法》)明确直接和间接境外上市应当符合国务院的有关规定。企业、中介机构、境内外投资者等市场主体十分关注境外上市监管制度的完善与改革,期待国家尽快出台制度规则进一步明确程序和要求,促进企业依法依规开展境外上市活动。

在此背景下,中国证监会会同有关部门对《特别规定》实施情况进行了认真总结和评估,针对现行制度短板和市场发展实际需要,提出了全面修订《特别规定》、统一制定规范境内企业直接和间接境外上市活动法规的工作思路,并起草形成了《管理规定》和与之配套的《备案办法》。

下一步,经履行公开征求意见等立法程序,在相关制度规则正式发布实施时,证监会还将制定发布备案指引,进一步细化备案管理的具体安排,确保市场主体在办理备案时有清晰明确的规则依据。

二、问:请介绍完善企业境外上市监管制度的必要性。

答:完善企业境外上市监管制度,不仅是助力构建国际国内双循环新发展格局的实际举措,也体现了我国深化“放管服”改革、推进资本市场扩大开放的坚定决心。

首先,这是支持企业依法合规利用境外资本市场融资发展的需要。中国证监会和有关主管部门尊重企业依法合规自主选择上市地的态度是一贯的、明确的,从来没有动摇。展望未来,扩大开放的方向不会改变,支持企业用好两种资源的态度也不会改变。完善企业境外上市监管制度,并不是对境外上市监管政策的收紧。我们将继续坚持在开放中谋发展、在规范中促发展,保持境外融资渠道畅通,为企业境外上市活动提供清晰、透明和可操作的规则,构建更加稳定、可预期的制度环境。

其次,这是推进制度型高水平对外开放的需要。境外上市作为中国资本市场双向开放的重要组成部分,应当体现高质量发展的要求。企业不管在哪里上市,遵守国家法律法规是最基本的要求。近年来,个别境外上市企业出现了财务造假等严重违法违规行为,损害了中国企业的整体国际形象,对中国企业境外融资产生了不利影响。完善企业境外上市监管制度,统筹开放和安全,提升我国企业境外上市的整体合规水平,有助于更好地发挥境外上市在促进科技进步、支持企业发展、参与国际竞争等方面的积极作用,也有利于保护境内外投资者合法权益,促进企业境外上市活动规范健康有序发展。

第三,这是深化境外上市监管“放管服”改革的需要。近年来,证监会积极推动境外上市监管“放管服”改革,精简申报文件和审核内容,大幅缩短审核周期,取得了较好的效果。备案管理将在现行境外上市监管实践的基础上坚持“放得开,管得住,服务好”,不对企业是否符合境外上市地发行上市条件等进行审查,也不搞变相审批,重在加强境内外监管协作,压实市场主体责任,在规范管理的同时放开搞活,使境外上市监管“放管服”改革持久落实见效。

三、问:请介绍境外上市备案管理平稳有序实施和过渡期的有关安排。

答:我们将坚持法不溯及既往的原则,坚持稳字当头、稳中求进,确保备案管理平稳实施。

在制度设计方面主要体现:一是先从增量开始。对增量企业和发生再融资等活动的存量企业,按要求履行备案程序;其他存量企业备案将另行安排,给予充分的过渡期。二是区分首发和再融资。充分考虑境外市场再融资便捷高效的特点,对再融资在备案时点、备案材料要求等方面作了差异化的制度安排,与境外市场实践做好衔接,减少对境外上市企业融资活动的影响。

四、问:请介绍境外上市备案管理主要流程。

答:证监会备案管理将重点关注境内企业合规情况,遵循必要、合理的原则设定备案程序和材料要求,避免过多增加企业负担,备案管理将比现行的行政许可更加高效便捷。按照备案管理制度要求,企业须对重点合规事项提交说明,中介机构须出具必要的核查意见。备案材料完备、符合规定要求的,证监会在20个工作日内出具备案通知书,如证监会认为材料反映的信息不完整、不充分,将要求企业进行补充说明。根据企业材料反映的情况,证监会视需征求有关主管部门意见,征求意见时间不计算在备案时限内,征求意见情况将及时反馈给申请人。

五、问:请介绍备案管理制度下加强境内监管协同有关考虑。

答:为保障备案管理顺利实施,证监会将与境内有关行业和领域主管部门建立监管协作机制,加强政策衔接、信息共享和监管协同,不会要求企业到多个部门拿“路条”、跑审批,尽可能减轻企业监管负担。

首先,对特定行业领域主管部门以制度规则明确要求企业境外上市前履行监管程序的,企业提交备案申请前应当取得主管部门出具的监管意见、备案或核准等文件。比如,根据《中资商业银行行政许可事项实施办法》等规定,中资商业银行境外上市前须履行银行业主管部门的审批程序。

其次,根据《管理规定》,证监会将牵头建立企业境外上市跨部门监管协调机制,在收到企业备案申请材料后,主动与有关主管部门加强沟通或征求意见,以提高备案效率。同时,证监会将配合推动有关主管部门明晰相关领域的监管制度规则,提高政策可预期性。

最后,对涉及外商投资安全审查、网络安全审查等法律法规规定范围内的企业境外上市,在提交备案申请前,企业应当依法申报安全审查。

六、问:请介绍完善跨境证券监管合作安排的有关考虑。

答:在资本市场高度全球化的今天,各国监管机构更需要加强监管合作和政策沟通。证监会将进一步推动与境外主要市场证券监管机构完善跨境证券监管合作安排。一是与境外证券监管机构建立备案信息通报机制,加强境外上市监管信息共享。二是加强跨境执法合作,共同打击企业财务造假等违法违规行为,维护市场公平和秩序,保护投资者合法权益。三是积极推进跨境审计监管合作,为企业境外上市营造良好的监管环境。

七、问:请介绍对协议控制(VIE)架构企业境外上市监管的考虑。

答:在遵守境内法律法规的前提下,满足合规要求的VIE架构企业备案后可以赴境外上市。

来源：证监会，投行业务资讯整理

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明确不得赴境外上市：法律法规明确禁止上市融资、危害国家安全、存在重大权属纠纷、存在违法犯罪行为等四类情形

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